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超生罚数万独生子女奖励就5元？

发布时间：2012-05-23 来源：华声在线-娄底社区作者：杨支柱

    “社会抚养费”是补偿性的收费还是惩罚性的罚款，这是一个争议很大的问题，无论是在法学界、法院还是在普通民众中。非法学专业人员在谈论法律问题的时候很难将理想的法律、纸上规定的法律和实际执行的法律相区分。而有关“社会抚养费”的法律规则即使是纸面上，全国人大制定的法律、国务院制定的行政法规、各省市自治区制定的地方法规、国家计生委和地方政府制定的规章之间也存在众多的冲突。执法者和相对人对“社会抚养费”理解的巨大而不可调和的分歧极大地增加了“社会抚养费”的征收摩擦和征收难度，严重影响了社会和谐。

    无论是对“社会抚养费”按其字面通常含义解释，是联系前后文进行体系解释（“提倡一对夫妻生一个孩子”、“生育服务”），还是根据《中华人民共和国人口和计划生育法》的起草说明做立法解释，“社会抚养费”都应该是补偿性的收费。前国家计划生育委员会主任张维庆在《关于的说明》中指出：“考虑到不符合法定条件多生孩子，给社会增加了负担，理应对社会给予适当补偿。”

    然而国务院《社会抚养费征收管理办法》第三条第二款的规定，“社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。”

    这一规定实际上将“社会抚养费”的立法目的由补偿新增未取得生育服务证的第二个及第二个以上的孩子而增加的政府开支扭转为按政府计划控制人口增长、处罚无证生育，把无证生育行为由合法行为变成了违法行为，把提倡和引导公民计划生育变成了强制公民按政府的计划生育。正是国务院这一涉嫌违反《中华人民共和国人口和计划生育法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定导致了法院系统、计生系统和法学界对“社会抚养费”性质的永无止息的纷争，导致了计生委开出的“社会抚养费”征收告知书、征收决定书和法院的有关判决、裁定不可避免的自相矛盾。

    我深知法学界对“社会抚养费”理解的混乱达到了惊人的程度，但是我还是没想到，就连曾经参与《中华人民共和国人口和计划生育法》的立法工作的湛中乐教授、一直反对“违法生育”的提法并否定“社会抚养费”惩罚性的湛中乐教授、认为征收“社会抚养费”是权宜之计在生育率下降过程中应当逐步取消的湛中乐教授，对“社会抚养费”的理解也存在严重问题。他居然对记者说，“实现对社会、资源、环境的补偿，这种说法太空泛，社会抚养费，应该用于整个国家的计划生育事业，比如生育保险、计划生育困难家庭的帮扶等等。现在中国主要还是以家庭养老为主，解决计划生育家庭的后顾之忧，需要政府下很大工夫。”（《媒体称超生罚款征收额随意，每年200亿去向不明》，新浪网转《中国经济周刊》文章，2012年年5月15日）

    按照湛先生这种理解，“社会抚养费”就应该叫“计划生育费”——这些费用完全是因为计划生育而产生的，跟多生孩子给社会增加的负担无关。如果真的是为了补偿多生孩子给社会增加的负担，那么计算标准就只能是当地儿童福利的人均财政投入，说白了也就是免费义务教育和医疗福利等不再免费（如果考虑到规模效益，其实已经多收了）。这样收取“社会抚养费”，不但可以相对准确地与多生孩子暂时给社会增加的负担挂钩，而且不产生强制“服务”、未交预付款强征滞纳金和“超生”孩子意外死亡不退费等无法自圆其说的困境。

    湛先生对“社会抚养费”的理解不但于理不合，而且实施的社会效果相当糟糕。将“社会抚养费”“空泛”地上缴财政，理论上所有的公民，包括“超生”家庭的，都可以享受一份。如果将它投入对计划生育家庭的奖励帮扶，则意味着在征收“社会抚养费”之后再一次对“超生”家庭的公民进行歧视性剥夺。这也正是目前国家计生委和各地计生委正在做的事。考虑到现行养老体制下“超生”家庭不可避免地要为将来的社会养老体系做出更大的贡献，这种对计生家庭的奖励帮扶实际上构成对“超生”家庭的第三种并用的处罚。将“社会抚养费”投入对计划生育家庭的奖励帮扶，还将计生家庭的所得和“超生”家庭的所失直接挂钩，挑动群众斗群众，进一步加剧对“超生”家庭的社会心理歧视，一方面恶化“超生”孩子的成长环境，一方面进一步降低生育率。

    湛先生对“社会抚养费”的这种理解还相当有市场。我经常在网上看到有人这样批判计划生育：为什么“超生罚款”动辄数十万，而独生子女奖励只有5元？如果真要提倡一对夫妻只生一个孩子，就应该把独生子女费提到跟“超生罚款”一样高！这种观点表面上在质疑政府，实际上将“超生”家庭置于死地。目前计生家庭比“超生”家庭多得多，这样的奖惩直接挂钩将导致“社会抚养费”一律顶格征收、空前增强强制征缴力度，并且随“超生”家庭逐年减少而不断提高征收标准，直至消灭最后一个“超生”家庭。而如果没有“超生”，以目前的政策生育率扣除不育率，生育率可能下降到1.0，对于高性别比的中国大陆来说这意味着每代人比上一代减少近60％！

    《中华人民共和国人口和计划生育法》实施已经10年了，已征收的“社会抚养费”早已是天文数字，但是就连湛先生这样的参与法律起草的学者都对“社会抚养费”的理解陷入自相矛盾。目睹此情此景，难怪人们要感叹“中国是法治国家，朝鲜是民主国家”了！

    尽管“社会抚养费”依法应该按当地儿童福利的人均财政投入对享受当地儿童福利的多生的孩子收取，但是这并不意味着收取“社会抚养费”在立法上是合理的。“社会抚养费”的存在不可避免地造成对“超生”孩子的歧视，打破养老与育幼的平衡，从而造成社会分裂削弱国家的凝聚力，并过度降低生育率危及社会的可持续发展。

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